スイスの国民投票 〜排外主義的体質の表れであり、それを克服するための道筋にもなるもの(2)

スイスの国民投票 〜排外主義的体質の表れであり、それを克服するための道筋にもなるもの(2)

2020-09-14

切り口によって見えてくるものが異なる国民投票

前回、スイスの国民投票は、移民に対する規制や国外との関係を問われることがこれまで頻繁にとりあげてきたため、このような国民投票の議案やその結果から、スイスのむきだしの排外主義を示し、また実施する装置であるかのように、理解されたり批判の対象とされることが多かったことを報告しました。

しかし興味深いことに、スイスでは、よりによって、この国民投票こそが、排外主義的な動きを抑制する安全弁の役割を果たしているという解釈と評価が、現在、有力です。一体、どういうことなのか、今回はまずそれを明らかにしていきます。

後半は、3回の記事のまとめとして、カナダとスイスの状況から、ほかの国は、それぞれの移民政策の一助として、なにか学べることはあるのかを考察してみます。

※今回は、移民問題について3回に分けて扱う最後の記事となります。これまでの記事は以下です。

カナダの移民政策とヨーロッパのジレンマ
スイスの国民投票 〜排外主義的体質の表れであり、それを克服するための道筋にもなるもの(1)

スイスの移民をめぐる状況

最初に、現在のスイスの移民をめぐる社会の状況を概観してみます。

スイスでは、中学卒業後、学校の学力だけでなく、それぞれの興味や能力をいかした職業訓練課程が充実しており(詳細は、「スイスの職業教育(1) 〜中卒ではじまり大学に続く一貫した職業教育体系」)、アメリカ、イタリア、スウェーデンと比べても、スイスは、子供の将来の収入が、親の収入にもっとも関係性が低く、低所得者層の子供たちでも、収入が多い仕事につけるチャンスが大きい国です(Chuard et al., 2020)。また、ゲットー化した移民集住地区はなく、移民は、スイス人と混在して主に都市部に居住しているため、移民が地理的にも社会にインテグレーションされやすい環境が整っています。

このような事情を背景に、スイス社会において、物理的にも心理的にも移民や難民が孤立したり、対立が深まっているという見解は、社会で一般的に共有されていません(ただし、移民の中には違う意見の人も一定程度いることは憶測されます)。「なぜほかのヨーロッパの隣国よりもスイスのほうが、インテグレーションがうまくいっているのか」(NZZ, 26.1.2016)と主要紙面で議論されているのも、移民との共存がうまくいっているという理解が、議論の前提として、共有してあるためでしょう(「就労とインテグレーション(社会への統合) 〜 スウェーデンとスイスの比較」)。

難民や移民への暴力や、排斥主義をかかげる勢力の不穏な動き、また逆にスイス社会を敵対視する移民的背景の住民や急進イスラム教徒による暴動やテロ行為なども、現在、非常に小規模に止まります。スイスで公的に把握されている、移民排斥をかかげる右翼過激派が関わった事件の数は、2018年になって、それまでより若干増えましたが、暴力に発展したものに関していえば、スイス全体で、2016年2件、2017年1件、2018年は0件になっています。

左翼過激派と右翼過激派の事件と暴力事件数の近年の推移
出典: Federal Intelligence Service, Schweizerische Eidgenossenschaft, SWITZERLAND’S SECURITY 2019. Situation Report of the Federal Intelligence Service, p.55.



スイスに15年近く暮らしてきたわたし自身も、以前、旧東ドイツの大都市ライプツィヒに暮らしていた経験(身の危険を意識する体験)を踏まえると(「マルチカルチュラルな社会 〜薄氷の上のおもしろさと危うさ」)、外国出身の自分が、現在スイスが享受している不安のない境遇が、大変恵まれたものであり、逆に、今日のヨーロッパにおいて、決して「当たり前」でも、また「常態」である保証もないもの、という気もちが強くあります。

わたし以上に、スイスの住民と移民の平和裡な共存社会を実感しているのは、未来のスイス社会の担い手となる若い世代かもしれません。義務教育課程に就学する生徒に限定すると、すでに、過半数以上が移民的背景をもっており、移民に対する意識も、近年、大きくポジティブに変化しているようです。

若者の考えやライフスタイルを探る国際比較調査『若者バロメーター2018』によると、2010年以後、全体に外国人を、問題が少ない、問題が全くない、あるいは外国人がいるのがむしろメリットだ、と回答した若者の割合は、難民危機となった2015年をのぞき、ゆるやかに増えており、2018年は65%に達しています。

2010年と2018年のデータを端的に比べると、その変化は顕著です。外国人を、問題ないとする人が14から24%に、メリットがあるとするのは7から16%と増え、逆に、非常に大きな問題あるいは大きな問題だとした人が、それぞれ21から12%、25から19%へと減っています。若い世代の外国人とスイス人の関係に限ってみると。その関係を、調和的(ハーモニー)であると答えた人の割合は、2010年の11%から2018年には、3倍の33%になっています(「若者たちの世界観、若者たちからみえてくる現代という時代 〜国際比較調査『若者バロメーター2018』を手がかりに」)。

総じて、スイスでは、主要西側諸国の間でも突出して移民的背景の人の割合が高いにも関わらず、また、ほかのヨーロッパの国に比べ、寛容な人が多いわけでも、外国人排斥主義的な思想の人の割合が全体に少ないというわけでもないと思われるにも関わらず、少なくとも現状を見る限り、移民が比較的平和裡に社会で共存しているように思われます。


スイス国立博物館(チューリヒ)の「移民」に関する展示コーナーの入り口


国民投票というプロセスがもたらすもの

このような状況をつくりだすために、移民のインテグレーションの教育や、移民に利用されやすいサポート・プロジェクトなど、移民自身を対象にした投資は、もちろん非常に重要です。移民の最終的な引受先であるそれぞれの自治体が主体的となったインテグレーションのプロジェクトで、目覚ましい効果をあげているものも少なくありません(例えば、「難民と高齢者の需要と供給が結びついて生まれた「IT ガイド」、〜スウェーデンで評判のインテグレーション・プロジェクト」、「はさみをもった家庭訪問員たち 〜「早期支援」という観点から臨む移民のインテグレーション・プロジェクト」)。

しかし、インテグレーションは移民側の話だけで完結するものではありません。極端に言えば、移民がどんなに努力しインテグレーションされようとしても、社会がそれを受け入れなければインテグレーションにはなりません。つまり、受け入れ側もまた、移民と共存する社会を容認・受容することが必要なわけですが、社会側のインテグレーション力を高めるものとして、注目されるのが、スイス独特の政治制度である国民投票制度です。

国民投票が移民政策にポジティブな効果をもたらしているという見解は、政治学や社会学の学説の一つにとどまるものではなく、むしろ、今日の主要な報道機関でも繰り返される言説で、スイス社会で幅広く共有されています。以下、このような評価を表明している具体的な文章をいくつか引用してみます。

政治学者でベルン大学教授のビュールマンMarc Bühlmannは、国民の間に移民への制御不能になるのではという「不安は実際に存在する」ことを認めた上で、「問題を明るみに出し、それを整理するのが政党の任務」であるとします。そして、実際、「政党が人々の不安をすくいとり、「あなたのために問題に取り組み、あなたの声を代弁する」と訴えかければ、市民は自分たちの不安が真剣に受け止められていると感じる」のだと主張します。このように、スイスの直接民主制が、人々の不安をなかったかのように否定するのではなく、むしろ表面化・組織化させる装置として働き、そのプロセスを追うことで、国民も問題を客観的にとらえることができるようになるとします(Renat, 2020)。

逆に、このような国民投票がないと、政党が不安をすくいあげ、正当に評価することが難しくなるため、「極右政党がここぞとばかりに名乗りを上げ、人々の不安を激しい怒りに変える可能性」につながりやすくなり、ドイツやフランスで、『ドイツのための選択肢(AfD)』や『国民連合』といった極右や排斥主義の動きが社会で目立ち、頻繁に暴力沙汰や衝突も起こしていることは、まさに、スイスと反対の展開になっている事例と考えます(Renat, 2020)。

9月の移民制限を議案にした国民投票を前に、『ゾンターグスツァイトゥンク』新聞に掲載された編集者の意見は、以下のようなものでした。

移民問題をテーマにする国民投票は「そうでもしないと人があまり話したがらない国内の問題を、議論する機会を提供している」。そのような議論が「起こることは、少なくとも、投票結果自体と同じくらい重要だ。そしてこれこそ、われわれの直接民主主義システムの強みなのだ」。「移民問題に関わり、これについて言い争うことは、確かにやっかいだ。いたるところ落とし穴だらけで危険がひそむ。ひとことでもまちがった言葉を使えば、それだけで面目を失いかねない。このため、このことにできれば話したくないと思う人が多いのは、理解できる。しかし、それは破滅的な結果をもたらしかねない。フラストレーションがどんどんたまたっていき、まったく予期せぬ方向に向かうかもしれない。」それゆえ、9月の国民投票は、「不都合でやっかいであっても、討議するための招待状のようなものであり、この機会を、我々は利用すべきだろう」(Bandle, Wer, 2020)

この意見は、政党の機能よりも国民が議論する行為自体に重きを置いている、という点では違いますが、国民投票が、最終的に人々の不満や不安を払拭するのに役立っているという理解では、先ほどのビュールマンと一致します。

スイスの高級紙『ノイエ・チュルヒャー・ツァイトゥンク』(NZZ)でも、「よく考えれば、政党があきもせず、少し違う内容でいつも同じ戦いをすることは、驚くべきことだ。しかしそれは、スイスが、何度も自分でそれを確かめるため、このような対決(論争)をスイスが必要としていたということなのであろう」(Bernet, 2020)と記し、人々が、国の政策を自分なりに消化・理解するのに不可欠のプロセスを国民投票が提供している、という見解を示しています。

このような国民投票をめぐる、スイスで定着している解釈は、とても逆説的です。一見、国民投票は、ポスターやキャンペーンをみると、とても挑発的で、排外主義的な意見を世論に訴える装置となっており、国民を扇動するものであるかのようにみえます。確かに、投票キャンペーン中は、移民排斥の雰囲気が強まる(と感じられる)かもしれません。しかし、そのような排外主義的な感情をその国民投票のキャンペーンをとおし、徹底的に吐き出し、やんややんやと国中で、反対意見を対比させながら、相対化し、(国民が尊重する)国民投票という場でひとつの決着をつけることで、白熱する議論に一旦終止符を打つ。そういったプロセスを繰り返していくことで、最終的に、排外主義的な思想を多くの国民心理に深く定着・普及させるのでなく、むしろ、社会の二極化や対立化の予防に寄与するというのです。

もちろん、国民投票は、一方で、政策に大転向をさせることも可能な重要な政策決定システムであり、政府が、社会のガス抜き効果だけを期待して、気楽に重宝できるような無害な代物、儀礼的な(形だけの)承認制度ではありません。社会がそれまで築き上げてきたものをゼロに置き換えたり混乱に陥れる危険すらあるという意味で、言わば、常に政治に「爆弾」を抱えているような感じすらします。

例えば、今年9月に行われる移民の数の制限の是非を問う国民投票でも、もし制限されるほうに可決されれば、人の移動の自由を互いに保証するEU との関係を180度変更されることになるかもしれず、その社会的な影響がはかりしれないと、危惧する声も少なくありません(もちろん制限推進派は、そんな心配は全く無用だと主張しておりますし、実際のところ、EUが国民投票の結果をどう評価し次の一手にでるかは、現時点では誰にとっても不可知です)。

しかし、逆に、それほど、スイスの政治システムで重要な権限をもつ国民投票であるからこそ、国をあげて真剣な議論が必要となり、普段、目をそらしていた問題やそれを訴える人たちも、脚光があたります。そうした議論や決断のプロセスによって、人々に、不満や無気力さをためこませるのでなく、むしろ、自分たちが決断を下す問題として議案に対する権利意識を強めさせ、逆に、多数決で結果が下されたあかつきには、それを自国の決断として受けいれることを義務と感じ、受け入れやすくなる、ということのようです。

国民投票の非合法勢力や行為を抑制する効果

国民投票は、長期的に、社会に不満をためないための安全弁になっているだけでなく、衝動的な不正行為や非合法な運動に走ることを、未然に排除・抑制するという副次的な効果ももっていると考えられます。

投票で公明正大に勝利するためには、武力や暴言など、人々に不安や不穏を感じさせる発言や行動が結びついていれば、国民の多数派の信任をとりつけることはできません。このため、国民投票に参加するどの勢力も、あくまで、投票キャンペーンという正規の合法的な枠組みのなかだけでしか展開しません。キャンペーン中は、上のポスターのように一部、過激な表現もみられますが、合法の範囲内です。

そして、そのような常軌を逸しない「お行儀のいい」態度は、投票後にも求められます。投票結果で負けに帰しても、投票結果を尊重することは絶対であり、不当だと主張するなど問題外です。もしそんなことをすれば、スイス国民全体を敵にまわすか、未来永劫、人々からの信頼を決定的に失う、あるいはその両方になるためです。それほど、国民投票は、スイス人が、国の政治決定機能の最高峰と信じているものであり、「神聖」で不可侵な域に入っているものです。

このため、国民投票で負けても、その結果を真摯に認めざるをえず、不服であっても、暴力などほかの手段で、ねじふせて主張を通そうではなく、次回の国民投票という合法的な政治手段で今度こそ勝利を手にしようという、合法的なステップへと、むしろ駆られていくことになります。移民制限に関わる国民投票がこれまで何度も内容を少しかえつつ行われてきたのは、スイスの排外主義が、非合法なルートをとおるのではなく、合法なルートを多く通ってきた軌跡・証だ、といえるかもしれません。

つまり、国民投票は、人々を政治行動にうながすだけでなく、不満を抱える人々の非合法な行為を抑制する効果にもなっていると考えられます。

グッケンベルガーは、このような誰もまたなにも排除されず政治に参加でき、逆に言えば、参加したい人は誰でも「ほかの人に聴いてもらいたければ、自分の主張を、他人にもわかるように表明しなければならなくなる」(Guggenberger, 2007, 124.)スイス独特の政治システムが、極右などの政治的な過激派の勢力を押さえる効果にもなっているとしています。実際、前述の通り、極右の過激派の不穏な動きは、スイスでは、ほとんどみあたりません。

ちなみに、グッケンベルガーは、国民投票という制度だけでなく、スイスの強い地方分権主義と、スイス特有の(連邦議会から選ばれた議員の合議体として)組閣するしくみも、同様に、過激派勢力が広がりにくくなる重要な政治的な要素としています。

おわりに 〜カナダとスイスから学べること

移民の受け入れは、近い将来、多くの国で身近で切実な問題となるでしょう。一方、移民受け入れは、社会を移民受け入れに寛容な社会に導くのでなく、むしろ社会で移民への排外主義を強めてしまうという「逆効果(非生産的counterproductive)」を生む、そんな風な(理想主義的でなくリアリズムの)考え方が、現在のヨーロッパでは主流です。

しかし、3回にわたって扱ってきたカナダとスイスの事例は、必ずしもそうではないことを、示していと思います。

今回、二つの国をみただけで、一般化することや、モデルを抽出することはもちろん不可能ですが、少なくとも、この二つの、一見すると、全く違うアプローチや体制にみえる国において、移民を受け入れる社会として共通点がありました。

それは、国民の関心や利益を重視する姿勢を躊躇せず明確に示し、国民がもちうる不安や都合を看過しないことを、移民政策を進める上の前提にしていることです。

カナダでは、自国の利害を移民政策に公然と反映させていることを、隠しても過小に評価してもいませんでした。むしろ、それを移民政策において重要なことと認め、著者は、以下のように記しています。

「おおむね、効果的な公共政策は、集団的な自己の興味を反映させる。つまり、すべての人にとっていいものである(べきだ)。これは、とりわけ、難民や移民について当てはまる。」(Bricker, 2019, p.211)
「もちろんわたしたちは共感もするし、もちろん利他主義的な理由で行動もする。ただし、「なぜ自分はこんな犠牲を払わなくちゃいけないんだ。わたしやわたしの家族にとってこのなかにはなんの意味があるのか」と、自問自答をしはじめる前に、それが正しいことである時にしかできない」 (Ibid., p.210)

スイスでも、移民関連の議案が国民投票にかけられる際、是非をめぐり、きれいごとや、表面的な議論ですまさず、自分たちの利害や不満、エゴや不安に裏打ちされた利点と欠点(と主張されるもの)をそれぞれ並べ立てて激しく議論します。この結果、意見の対立が、国を二分することありますし、投票結果によっては、政策の大きな転換を余儀なくされます。このため、見方によれば、国民投票は、社会が混乱するリスクがきわめて大きい政治制度ですが、人々のエゴや不安を素通りすることができないこと、またそうやって決めた国民の過半数以上に意思を尊重するという(直線民主制の長い伝統のあるスイスの)国民の政治的コンセンサスがうまれます。

つまり、カナダとスイスでは、移民問題、移民の受け入れ方について、受け入れ人数や質だけで議論するのでなく、受け入れ側の社会の事情や問題も含めたテーマとして、タブーをつくらず、不安やエゴもオープンにして吟味・検討することがのぞましく、そのような環境をつくっていくことが大事である。それこそが、最終的に、社会において、移民の受け入れがしやすくなるための重要なキーとなると、これまでの経験から実感している、それがカナダとスイスなのではないかと思います。

ちなみにスイスでは、このような政府が政策を決めても、国民が気に入らなければ、国民投票で打ち消されてしまうという制度があることが、政府や国会にとってもプレッシャーとなっているため、ほかのヨーロッパ諸国に比べ、政策決定には国民にあらかじめかなり配慮し、また政治方針を国民に理解してもらえるように丁寧に説明する習慣が定着している、とチューリヒ大学経済研究所のドルンDavid Dorn 教授はいいます(ドルンは、国際経済が与える国内労働市場や政治への影響を西ヨーロッパとアメリカを対象に幅広く研究する先鋭のスイスの経済学者。「向かっている方向は? 〜グローバル経済と国内政治が織りなすスパイラル」)。

植物の種を、どこかの土壌に植えて育てるには、種をどのくらい、どこに植えるかといったたぐいの問題ももちろん重要ですが、土壌(ここでは移民の受け皿となる社会)自体をほぐすことや、肥料や水も欠かせません。

移民政策を種植え、移民が植物の種だとすると、種が育ちやすくなる土壌とはどんなもので、どうやってそれを作り・維持するのか。その手の内を、具体的にみせてくれているのが、今回のカナダとスイスということになるかもしれません。

参考文献

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«Der Aufmarsch von Nazis ist kein grosses Problem» Trotz Hitlergrüssen, Hetzjagden und dem Erstarken der ArD: Deutschland war nie offener und lieberaler, nie waren die Zeiten für Mindeheiten besser, sagt Aladin El-Mafaalani. Interview: Sacha Batthyany. In: NZZ am Sonntag, 16.9.2018, S.21

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Urbanization plays an important role in shifting population rates — Darrell Bricker & John Ibbitson, 17.02.2019

Wie die Einwanderung die Schweiz verändert. Von der Eröffnung des Gotthardtunnels bis zur Personalfreizüzigkeit: In kaum ein Land migrieren anteilsmässig so viele Menschen wie in die Schweiz und Fakten zu einem politischen Dauerbrenner, zusammengestellt von Rico Bandle. In: Sonntagszeitung, 9.8.2020, S.14-15.

穂鷹知美
ドイツ学術交流会(DAAD)留学生としてドイツ、ライプツィヒ大学留学。学習院大学人文科学研究科博士後期課程修了、博士(史学)。日本学術振興会特別研究員(環境文化史)を経て、2006年から、スイス、ヴィンタートゥーア市 Winterthur 在住。
詳しいプロフィールはこちらをご覧ください。


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